作为世界最大的发展中国家之一，印度是一个受自然灾难影响很严重的国家，巨大的人口压力和城市化进程使得印度国民饱受自然灾害的磨难，无论是一场洪灾、局部的旱灾，抑或是一场毁灭性的地震，都会使成千上万的印度人流离失所，生产、生活陷入困境，对经济和社会的发展带来深重的灾难。1999年发生的超级飓风“奥利莎”便数千名印度人丧生，并破坏了超过一百万公顷的农作物;2001年发生的古吉拉特大地震夺走了印度数千人的生命，导致了数百万人无家可归，其破坏的公共基础建设价值数亿美元。

　　为了不断提高灾害管理的能力和水平，减少各种灾害所造成的损失，印度政府长期来不断地在完善相应的政策和措施，主要包括：重视法律/政策框架建设;将减灾内容纳入发展规划;建立有效的通信系统;使用最先进的信息技术开发预警系统;提供灾害保险;提高公众特别是农村地区公众的减灾意识;开展对私营部门的教育运动;以及加强简单的制度机制和国际合作等。印度政府采取的相应的措施在实际的应急实践中正在发挥出越来越重要的作用，特别是在利用现代信息通信技术提高防灾和抗灾的能力方面，印度走在了发展中国家的前列。

　　一、印度灾害管理信息化建设的主要成果

　　1、印度灾害资源网络的建设

　　印度政府根据观察，建设一个能调用专业应急资源的灾害管理与信息发布综合数据库系统，对在紧急状态下迅速调用专业设备和调配专业人才起着至关重要的作用。这样的系统在印度不少地方开通运行后，在实际处置过程中还是遇到了不少实际问题，比如地区级灾害管理者通过这一系统可以大体搞清楚其所辖区的可支配资源，但无法获知其周边地区和周边邦的可用资源。而邦级灾害管理者〔救灾专员〕若没有一个邦级的可用资源数据库，则其邦内资源不能都被用来挽救生命，需要一些专业设备时也不知其所在，是在周边的区，还是在周边国家？公众的生命财产会因这种延误或所需资源所缺乏而受到重大损失。

　　为此，印度政府启动了覆盖全国的“印度灾害资源网络(IDRN, India Disaster Resource Network–www.idrn.gov.in)”项目的建设。IDRN由内政部与联合国开发计划署联合创建开发，系统化地建立起了一个全国性的灾害信息资源库。这个信息库作为一个有组织的信息系统，对226个对象进行了分门别类的管理，主要包括设备，人力资源和关键资源供给等，这些项目所涉及的数据都是由下至上，从各地方部门、各组织收集而来，数据从地方节点通过门户系统提交到数据库中，确保灾害管理者在应急指挥时可以在最短的时间内调配所需的各种资源。

　　IDRN按类型和功能将设备和各种资源分列出来，并给出了所示资源的联络地址和负责人的电话号码，从而使得各项资源能够及时调动。IDRN是一个动态更新的系统，数据库每个季度集中更新一次。这一系统的入口分为两级：地区级与邦级。经授权的政府工作人员、地方负责人、法人团体、公有单位都可以访问这一信息系统。地方级节点部门将在有关地方部门的协助下，负责搜集、编辑和向中央服务器更新数据库信息。节点中嵌入足够的授权与安全维护以防止未经授权者擅自进入。系统通过友好的界面，可以让用户使用分析和查询工具，在信息库中寻找资源，从而获得地方级和邦级的可用资源信息。

　　通过门户，用户可以使用不同的选项进行检索，即国内检索、总体报告、部门报告、公共检索、复杂报据报表等。获得国内数据的最常用报表如下所示。用户可以选择一个或多个活动、类别、项目、邦、区、和设备来源并在报表中看到细节。系统给出的报表按照可用性、联系人、可用数量、所在地、有无操作者、运输选择等给出了设备、人力资源和关键供给的详细信息。

　　2、GIS在灾害管理中的应用

　　印度政府认为，在任何紧急情况下，可靠的决策支持系统对高效应急和恢复都起着非常关键的。地理信息系统(GIS)提供了一个多用途的决策支持平台，这一平台可以提供多层地理参照信息，包括危险地带、突发事件地理定位、处在危险中的自然资源和重要基础设施情况、可资利用的应急资源以及实时卫星图像等，这些基于地理信息系统的信息工具使得灾害管理者可以在这一平台上迅速判断灾害/突发事件的影响，并可高效地计划调配足够的资源。因此，一个可靠的地理信息数据库，可保证对各类突发事件作出最有效的响应，做到在最短时间内调集合适的资源到最需要的地点，以期达到最佳的应急成效。另外，这种数据库还在规划和实施大规模防灾和减灾措施中起着基础性的作用。

　　为此，印度内政部与包括国家空间部、科技部以及通信与信息技术部在内的各相关部位合作，共同开发基于GIS的国家应急管理数据库(National Database for Emergency Management, NDEM)。得到UNDP技术支持的部门也正在实验的基础上发展基于GIS的工具来进行紧急事件管理。

　　3、印度国家应急通信计划的实施

　　众所周知，在应急反应和突发事件管理中，各级决策者与现场应急小组负责人以及各成员之间的通信通畅是极为重要的。可当出现紧急情况时，不管是自然灾害还是人为灾害,首当其冲的便是有线及其无线(GSM/CDMA)公共通信线路因为通信量的暴增或通信设施的故障而陷入瘫痪。考虑到这样一种状况，政府灾害管理部门必须确保在极端情况下的通信畅通和安全。因此，印度内政部实施了国家应急通信计划(National Emergency Communication Plan, NECP)，以建立起一个稳定可靠、能够适应极端通信需要的应急通信保障体系。

　　印度内政部将国家应急通信计划分为两个阶段来实现：在第一阶段,通过VSAT(小型天线卫星通信地球站)网络从POLNET(指印度于2002年11月开始建设的警察和准军事部队卫星通信网络)获得资源,并为全国应急行动中心(National Emergency Operations Centre, NEOC)、远程灾难现场及各邦应急行动中心(State Emergency Operations Centre, SEOC)之间提供所需的通信联系;在第二阶段，印度计划利用卫星和地面通信网络，将国家、邦、地方的所有应急行动中心(EOC)、以及险情/灾难现场的移动终端组成一张一体化的通信网，以保证全国范围内应急通信的需要。

　　4、远程智能灾害管理系统

　　在灾害发生期间，原有的通信服务和能源供应中断的情况极有可能发生，在这样的情况下，惊恐不安的人们会争相逃命，而无法顾及向政府官员提供详细的灾害信息。为此，印度政府专门开发了远程的智能灾害管理系统，以帮助政府相关部门及时获知灾害情况，并采取必要的行动措施。

　　这种智能系统的主要功能是：当地震发生倾向和水位超过警戒点时装置会向电脑发送一组信号，这些信号包括里克特震级阅读数据和本地区水位等。通过使用特定的软件可把信息转变成文档格式，然后发送到最近的营救站和相关的政府官员。地震期间，当里克特震级阅读数据超出临界值，系统会根据得到的里克特震级数据通过通讯终端发送给计算机一组信号，计算机一收到信号就发出警报，并且系统软件自动接收里克特震级阅读数据的当前数值。这种软件也负责把文档作为一种紧急消息发送到最近的营救站，安装在营救站的计算机通过无线局域网与灾区联系。数字水位指示器一般被安放在相关村庄的四个关键点，在有可能发生特大洪水的时候，只要地面的积水超过某一临界点，连接数字水位指示器的嵌入式计算机会发出警报，然后给主机反馈水深的相关数据。

　　远程智能灾害管理系统不仅连接着营救站的计算机而且也跟政府办公室相连，系统由太阳能电池提供动力，并配有一个可以工作48小时的电池作为后备能源。

　　这种系统自投入应用以来取得了很好的效果，挽救了大量的生命，避免了很多重大的损失。它的突出优点是不需要动力支持，为在极端情况下及时获取灾害信息提供了可靠的保障。

　　二、印度自然灾害预测预警系统建设

　　为了加强自然灾害的预测预警，印度政府建成了一个先进的集预报、监控和早期预警发布为一体的预测预警系统，在防范和应对各类自然灾害方面扮演着重要角色。它由以下几个子系统组成：

　　1、印度气象警报系统

　　印度气象部门已经建成了气象警报系统，用以向社会提供了来自国家和各地区气象预警中心(ACWCS)的警报信息，并开发出了必要的基础设施用于生成和传播各类气象警报。在飓风警报方面，印度气象部门利用专门的飓风预警传播系统，借助通讯卫星，及时向沿海等地的居民和组织传递警报信息。气象警报系统是印度全国自然灾害预测预警系统的主要组成部分，在实际预警的发布中发挥着十分重要的作用。

　　2、国家遥感预警系统

　　卫星数据能够非常有效地用于洪灾风险区的辨识和监控，并可对洪灾破坏情况进行评估。印度通过利用国家遥感技术机构的卫星观察数据，长期对受洪水影响的地区提供帮助。具体包括对洪水灾害进行预警，对洪灾风险区进行标识，及其对洪灾撤离路线图进行设计等。

　　3、地震观测系统

　　印度地震观测局由36个地震观测站组成，由印度气象部门通过国家信息网络连接起来，这些观测站已经进行了长期的数据收集，具备了良好的分析研究的基础。地震观察系统能够对地震的各种观察数据进行集中处理，在第一时间作出地震预警的发布。

　　4、干旱预警系统

　　印度国家农业旱情评估系统(National Agricultural Drought Assessment and Management System, NADAMS)是由印度空间部和农业部门联合开发的，它主要依靠国家海洋和大气管理部门(NOAA)对植物生长状况的高分辨率数据实现。旱情评估则基于卫星观测的某地区在特定时期的绿色覆盖面积和以前相应的时期比较得出，相关预警信息主要面向可能发生干旱的当地政府和农村居民发布。

　　5、洪涝预报系统

　　洪涝预报由水资源部中央水利委员会(CWC)发布。相关的警报信息用以指导公众是否需要安全撤离，以及相关的政府部门是否需要采取适当的措施用以洪水救灾等。信息的搜集工作由中央水利委员会部署在印度国内各个河流沿岸的预报站完成，目前已经形成了一个较为健全的体系。

　　6、飓风警报系统

　　印度农业部建立了飓风灾害控制中心以提供飓风警报信息，能观测到方圆400公里内的热带风暴的高能量飓风观测雷达(CDRS)已被广泛安装在印度沿海岸线地带，对飓风警报工作起到了极大的作用。气象卫星提供的卫星图像，能大量地用于观测热带风暴的发展和移动趋势，尤其是它能观测到雷达所不能及的范围，目前政府间传送飓风警报的方式有电话、传真和网络等。

　　三、印度经验的借鉴与启示

　　作为世界上最大的发展中国家之一的印度，既是自然灾害高发的国家，也是信息通信技术高度发达的国家。在利用现代信息技术加强灾害管理方面，印度已积累了丰富的经验，为我们提供了十分宝贵的学习借鉴之道。综观印度灾害管理信息化的发展所取得的巨大进展，有几个方面非常值得我们研究和借鉴：

　　一是充分利用互联网平台实现应急资源的整合性管理，这一点对提高政府的应急能力和水平有着十分显著的作用。目前，我国的应急管理体系正处在发展完善之中，有关应急资源的管理基本处于条块分割状态，相应的应急资源的管理信息大致处在独立分散的状态，而且由于受互联网、电子政务内网、电子政务外网和部门专网等不同网络之间相互割裂的困扰，整合的难度非常大。印度的经验表明，直接利用互联网整合应急资源管理信息，最大限度地实现应急资源信息“取之于民、用之于名”，不失为一条行之有效的发展途径，对我国来说有一定的参照价值。

　　二是充分利用地理信息系统实现灾害管理信息的集成，是做好灾害管理工作的重要内容。灾害管理信息可谓形式众多、涉及面十分广泛，如果能实现基于地理信息系统的整合，对提高决策的帮助所起的作用很大。目前，我国不少专业部门对地理信息系统的应用热情很高，但由于受部门职能的限制，能够开发利用的信息很少，不足以形成全面的、系统的决策依据，因此亟需建设综合性的、跨部门、跨职能的灾害管理地理信息系统，这样的系统既可以实现信息资源的共享，又可以促进一体化决策的形成。从目前的情况来看，我们在这方面的进展相比印度要滞后不少，需要深入研究，积极推进。

　　第三，利用现代信息通信技术实现灾害的预测预警对减少灾害可能造成的生命财产损失有着重要的意义。印度从本国的国情出发，开发出了很多实用而又管用的技术和方法，不少对我国同样有用，值得我们引进、消化和吸收。

　　第四，印度的经验告诉我们，提高灾害管理的能力和水平，离不开以因特网、地理信息系统、遥感、卫星通讯等为形式的现代信息通信技术，但是，要在预警、防备、应急及其灾后复原整个灾害管理全过程中发挥出先进技术的潜力，必须要重视培养可以使用这些工具和技术的专业人才，做不到这一点，是很难充分发挥出先进技术的应有的功效的。

　　最后有必要指出的是，中国和印度在灾害管理方面有着很多共同面临的问题和挑战，需要增进了解、加强合作、共同发展，为争取两国人民更大的福祉开创共同的未来。